电子税务架构设计—国家税务总局信息中心副主任陈梦林

2017年09月14日    点击数: 5472    字体:           一键关注汇讯

 2012年6月17日,北京大 学图书馆北配殿报告大厅可谓是济济一堂、盛况空前。由工业 和信息化部信息化推进司指导、北京大 学信息化与信息管理研究中心主办、中央机 构编制委员会办公室电子政务中心协办、CIO时代网 和锐捷网络承办、北大CIO班和北 达软特别支持的“第六届 中国电子政务高峰论坛”隆重开幕。

 
    国家税 务总局信息中心副主任陈梦林发表了《电子税务架构设计——思考与实践》的演讲,以下为演讲实录:
    大家下午好!刚才麦老师把DoDAF架构、顶层设 计这个看上去比较虚的理论和概念用比较实在、具体的 方法包括具体保障措施做了介绍。
 
    我就从 电子税务和金税工程当中遇到的问题、所采取的策略方法,在这个 基础上做一些虚的思考。所以我 们叫理论和实践相结合的讨论。
 
    税收信 息化和各行各业,包括全 世界的信息化的发展都有一个共同的特征。在起步 和扩展阶段用新的技术来进行业务模拟,进行性能效率的提升,都是在 单个系统局域网。随着在 新世纪新的技术带来了新的业务变革,在广域网数据中心,包括目 前我们正面临的网络互联和虚拟技术云服务等等IT服务进 入到无处不在的计算,所以我 们在整个的系统建立的方法上要有一次面临着很深化的变革。
 
    我们做了一个回顾,在过去2008年之前 税务系统从我们省到总局,这个税 务系统大家在座的都是纳税人,税务系 统分国税和地税,有将近80万员工,仅次于 军队的庞大系统。有五级税务机关,我们使 用的软件从总局统计都有35个之多系统,所以说 这个数量是很庞大的。
 
    随着金水工程推出,我们将 进行系统的整合。我们做了一个分析,未来的 趋势将会在架构、规划、框架之 下进行业务系统服务能力的整合。最后是 达到业务覆盖面更广。大家看到,业务覆盖面更广,但是系 统种类数量在逐步的稳定,在一定的范围之内。发展趋 势是由目前的地市级向省、向总局集中。最后业 务要覆盖到各个业务的环节。
 
    我们税 收信息化和电子税务就像电子政务和政府部门内部的信息化一样,我们在 这里就想从纳税人的角度真正把政府部门建立成为一个服务型的政务的发展方向,从纳税人、幸运彩票、服务能 力的角度进行全方位、电子化和税收管理、政策、制度、机构、流程、业务衔接。最后要 真正做到实现电子申报、缴税、审批。
 
    从企业和个人角度,未来是更便捷更高效、有质量、可信的税务业务处理。现在问 题出发点是从业务分析角度,刚才麦老师提到,所有业务战略和IT战略在 各个部门要有效地做衔接,在目前 的新意化建设水平上存在着诸多的问题,主要体 现在快速发展的中国经济和中国的政治经济社会环境,包括一 系列的政策是快速变化的,传统管 理有很多不适应的地方。
 
    在流程层面上,很多现 代化的管理流程在现有的管理体制上很难自然成长,是需要 有内外部改革的动力,就像我 们昨天和今天一直看到的,政府在 新的时期面临的政府创新、服务型 政府建立的很长期的课题。
 
    同时我们看到过去,我们在各个系统、数据采集入口不一、标准不统一、数据质 量有待提高等等数据层面的问题。包括功能,税务系 统由于我们国家东、中、西经济发展环境、效率、质量都不一样,所以我 们在各个方面征收管理配套措施也有差异。所以这 个差异导致了功能和技术也是有一定的差异。
 
    我们电 子税务未来得发展一个平台、两级处理、三个覆盖和四个系统,是在新 时期要建立税收信息化的一个整体的框架,用10年的时 间完成总局和省局两级业务和数据处理,实现国税、地税所有税种、业务环节的三个覆盖。完成四 个方面的业务系统建立,包括征收业务、外部信息交换、等级形成管理、管理决策。这四个 方面是金水工程、电子税 务工程所需要完成的一项任务。
 
    “顶层”这个词用的很多,从实践当中理解,顶层设 计就是研究国内外税务发展的战略方向以及战略目标和信息化技术手段提供的可能性。将IT战略给 予一个足够适应的定位,最终要 实现两个满意度:纳税人的遵从度、纳税人的满意度。降低纳税成本。过去政 府部门通常的管理是以职能为中心,大家注 意观察我们现在很多的政府部门都是以职能为中心。未来政 府部门将会转型,除了以 职能为中心之外,还要与管理、服务对 象的角度为中心。就像现 在我们看到全世界发达国家都以服务对象为中心来完善自己内部的流程,让所有 纳税人和公众在政府得到像在银行、企业等 等机构所得到的服务,而不是 进到公安局办个护照、领个证 都好像是审犯人一样,审一通,然后确 认不是坏蛋就给体一个护照。到税务 局就看你这个证、那个证、这个资料、那个资料,确认你 缴税之后再给你一个发票,发票还限量供应。
 
    所有这 些都要改变过去人海战术、手工管理、把管理 对象当成监管对象那样,要树立一个风险管理,要对纳税人进行分类,对于合 法纳税的要提供优质的服务,对于有 违纪嫌疑的要进行分析,所有这 一切都来自于内部和外部的数据信息交换。这个就 是刚才麦老师所说的能力。我们在 税务系统里面也提到了,关于税 收的增收管理能力和服务能力。这“两个能力”是我们 要抓住的核心能力。增收管 理能力意味着我们要建立完善的税源管理体系,这个体系将是整个的,从发挥 政府职能来说是要建立一个纵向、横向联动,专业化 和信息化支撑下的能力。同时要 建立以纳税人为中心的服务能力。
 
    刚才有一个EA的概念,有一个关于DoDAF的概念。从税务系统来看,我们也 研究了关于顶层设计、总体架构或者叫EA企业级架构,我们在 电子税务工程整体方面提出了六大架构。通过业务和IT两个战 略的清晰定位支撑起总体架构。在这个架构下面,我们定 义了六个方面的税务的六个架构。在底层 要对架构进行架构的管控,要把IT和业务 战略持续的建立和完善的过程给支撑起来。
 
    六个架构关联关系是,运用EA的方法 规划电子税务工程标准规范体系,在这个 过程中间要以税务业务的分析和发展的战略为基础,出发点。过去我 们通常说的是业务有需求、领导有要求,我们就建系统。现在这 句话只对了一半,要从业 务战略和组织使命出发定义业务价格,业务价 格包括组织能力、组织服务要素、组织架构、关键的 一些组成相关保障措施。在业务 架构下面要进行细化分析,现有业 务系统功能进行应用架构功能的定义。在业务 架构要有一个对话的渠道,领导在这个层面,业务人 员在这里进行对话。这是一 个整个支撑的相关的关键技术组成部分。竖的这 两道是我们的特色,我们要把数据、运用技 术进行全面的支撑。最后要 有一个有效的管控措施。这是整体的出发点。
 
    经过我 们将近两年的规划和相应的设计,我们把顶层设计(架构规划)完成了业务架构框架。有五个部分,主要的有业务和服务、增收管理,这是面向外部的。有内部 行政管理做支撑,还有相 关前提条件的保障,把这些 进行了相应划分。下一步 就盘这些要素中间目前的系统具备哪些要素,哪些不具备,在这个 基础之上再定义哪些系统需要更新,哪些系统需要保留,两者之 间怎么进行过渡。
 
    最后规划了一个门户、四个平台。有一个 核心内部征收业务的处理平台,行政办 公管理决策的等四大组成部分,最后还 有一个业务支撑的。刚才提 到有两大核心业务,一类是纳税服务,一类是税收征管。这两大 能力通过统一纳税服务平台和统一税务处理平台来实现。最后有 决策的和行政的相关在后台作保障。
 
    在业务 架构下进行了细分,细分之 后要进行统一交换平台。过去我 们是怎么做内部政府之间的信息交换?一个部 门有数据交换就建一个交换通道、平台,所以从 技术联网线路和整个权限、数据存储都不一样。那么未 来要把统一的外部交换、统一纳 税人的和内部征管有效的进行业务架构的分析。所有的 系统都在这个框架之下进行细分。
 
    数据架构有几个方面,包括数据的逻辑分布、物理分布、数据源定义、数据质量保障、数据治 理等方面的一系列规划。数据架构非常重要,它是业务人员、技术人 员有效的进行设计分析、架构对话的基础。这里面 既含有很深刻的业务数据模型建立,又有技术实现的要求。我们有总局、省局两级数据模型,还有渠道,各省数据。中间有 一系列业务数据和主数据,在这个 基础上进行历史数据分析,数据分析积累,这是一个逻辑示意图,在这个 图里面有一系列细化之后的物理分布图,在每个 分布图里面都要定义管理的对象、纳税人的资料。
 
    现在大 家到税务机关办事就会发现,到国税 办一次到地税办一次,一个纳 税人存了很多资料,一旦一 份做变更所有的都要做变更。这一方 面给大家带来了很多不方便,要跑很多地方。也对不 守法的分子带来了逃税的可能性。所以说 未来要建立统一的纳税人数据库,要进行定时、定期数据同步和更新,同时要 有主数据维护机制,使得全 国的纳税人有一个统一的管理。目前还没有做到。在这个 基础之上有一系列的业务数据的生成过程。这里面 就是核心的业务数据,相关联的部分。将来业 务的数据和业务的架构、业务的 应用架构就会逐渐组合成项目,通过项 目来实现这个架构。在技术 架构方面我们统一规划了前台、终端、一些公共服务和组建、模式,不至于 每个系统都组建。有了一个规范之后,按照总局、省局、终端几级的接入模式。
 
    目前这 个网络已经完全建成了,我们从 总局到税所五级网络。五级网络已经建成,将近有三万多个结点,这个网络非常庞大,可以说是,除了军队、银行、电信,就是在 政府单个部门我们是一个统一集中管理的网络。
 
    在安全架构方面,由于现 在税务系统是要对公众进行服务的,所以在 安全保障方面是非常严格的,要进行 安全架构的规划。包括有若干要素,从人员、领导决策等等,我们要 从保护对象出发,而这个 保护对象就是前面所说的业务架构、应用架构、数据架 构相关联的要素,在这里全面的体现。在基础 设施方面要建立网络信任体系和应急响应体系、灾难备份体系。
 
    运维架构。由于这 个活动是个活的系统,所以要 不断地进行系统完善、升级、改造。所以必 须把运维架构提前进行规划,才能够 实现庞大的运维支持。在架构 出台的时候就发现,不仅仅 要把架构规划好,而且需要宣贯好,而且要 进行解释和维护好。刚才嘉 宾提到建立架构知识库,我们建 立了相应的资产文档,集成了 一系列行政和技术上的管理要求,要求不 同层级的相关领导和项目主管、技术人员都要遵从。当然这 个做起来有相当的难度,因为现 在的管理体制和人员素质以及现有的技术条件有限。
 
    电子税 务建设过程中间,总局和 各省在探讨一个工程办的管理体制。2010年参加 姚老师培训班上面我们深有感触,就是信 息化工程要有架构方法论同时要有工程项目管理的一系列的方法。这里面 要按照大型工程管理的要求在内外部决策、架构设 计能力以及项目的管理方面引入新的体制和机制。总局进 行了管理体制的创新。这个创 新是建立了跨部门的工程办公室,它有两大支柱:业务需求管理、架构管理。在业务 需求和架构管理中间都有业务人员和技术人员,有领导,也有内外部的专家。
 
    下面介 绍一下电子税务工程的探索。从2008年开始 进行了两个基础项目:总体架构规划项目。刚才我 说的六大架构就是从这个项目产生出来的。我们建 立了工程管理体制,是从工 程管理规划项目当中产生的。这个体制还在运转。通过架 构规划的方法我们对项目进行了一系列的分析,分析出 了核心征管系统和集成纳税服务、个人所得、管理决 策以及基础设施等各个项目。这里有一个示意图,然后进行试点推广,实现六大架构。在这个 过程中间我们还把业务战略进行了一些梳理,由于政 府部门所有的行为都必须有法律依据,所以有《税收征管法》还在修改,还有一 个征管体制改革,这个工 作也在进行之中。它要跟工程相配套,同时进行架构管控、工程管理决策。
 
    在这个 过程中间有几的体会,要把我 们刚才说的实的东西进行虚的提炼。刚开始 的时候我们怀疑这个方法论是否有效,这个工作是否能实施,以及新 老系统这么复杂怎么做,就在战 略规划以及实施路径和相关新旧系统有一个重大讨论,讨论了很长时间,最后我 们决定在这个过程当中要引用方法论。
 
    这个图 也是经过规划产生,大家密切关注决策层、工程项 目管理层以及技术、业务等 层面所要关注的三方面工作。一个是 高层领导的参与,在关键决策上面,比如说 是否要进行架构规划这么一个项目,由高层定。产生的 六大架构和相关管控机制需要高层批准。业务和 技术及其协同机制要需要在相关层面上有机制保证。
 
    我们有一个体会,过去我 们按需求来进行系统规划和开发,现在要 基于架构来进行总体的规划。由于工程周期长、变化因素较多,所以架 构怎么落地以及在关键时刻要进行适当的解释和调整,这个调 整要有一个遵循的基本机制。
 
    我觉得 刚才麦苏嘉老师已经给我们解答了发达国家是怎么做的。但是在 中国比较有难度,因为领导往往强势,领导要是换了,领导思路不一样,这个事 情就需要核心的专家团队进行有效维护。还有就是业务、技术协调难度非常大。我们在实现过程当中,我举个例子,很多税 收政策包括我们的经济政策,它出台 之前在国家的政府管理层面是保密的,保密到什么程度?连主要 核心技术人员也不一定让你们知道。因为总 理没定这个事情,你做需 求分析是不行的。所以一 旦定下来可能就剩下半个月了,所以我 们要事先做好调整。这个一 定要有统一的认识和方法。内外部变革动力不足。因为政 府有一个强大的管理惯性,使得在 政府工作过程当中人们的思维方式会受到很大的影响。
 
    新系统不被认可,老系统往往被认可,新系统往往难以上线。在这个过程当中,我想重 要的一定是要做到这一点“X、Y、Z”。要有准 备的有组织和强有力的领导,要有合 适的规划总架与项目,要有有 效的项目实施执行力。过程当 中一定要有内外部业务能力和专家资源作保障。因为一 个部门不可能有顶级的专家,同时要 有内外部一系列的方法论和有效的风险控制,紧密地 结合业务和技术的实际来进行总架的落地。
 
    所以方法论很好,一定要落地。同时我 认为一个好的方法论能够促进我们的业务和IT战略更加清晰,把我们 的政府管理工作、政府未 来业务发展都能很好的往前推进。相信顶 层设计架构它的意义非常重大,而且应 该说是非常的有前途和希望。谢谢大家!

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